Блог консультанта Програми Ради Європи “Посилення доброго демократичного врядування і стійкості в Україні” Мирослава Кошелюка
Щоразу, коли берусь щось писати про повоєнний розвиток, ставлю собі запитання – чи це на часі зараз, поки війна триває? Моя відповідь така. Ціль ворога не тільки зруйнувати Україну фізично, але позбавити нас здатності думати про її майбутнє. Піддаватись на це ми не повинні. Врешті-решт, коли прийде час, маємо розуміти, що тоді робитимемо – і в чомусь не так, як робили раніше. І, можливо, маємо щось починати робити по-іншому уже зараз.
Одна з таких тем, про яку варто говорити і сьогодні та де ми не досягли успіху раніше, це розвиток українських агломерацій. Те, що саме агломерації – чи, як їх частіше називають в інших країнах, метрополії, – є двигунами економічного розвитку, стало у світі майже аксіомою. Ми ж тут відстали від наших західноєвропейських сусідів років на 10-20-30. І досі не спромоглись врегулювати їхнє функціонування на законодавчому рівні, а асоціації ОМС Київської і Львівської агломерацій наразі роблять лише перші кроки на шляху налагодження співпраці.
Тим часом експерти говорять про те, що саме агломерації в майбутньому відграють вирішальну роль в тому, щоб «витягнути» українську економіку. І тому тут, без сумніву, треба виконати роботу над помилками. Але це питання актуальне зокрема і зараз.
Значна частина наших регіонів та громад постраждала і потребує підтримки. Для цього потрібен ресурс. Хто, як не більш спроможні громади, мають його створювати?! Очевидне рішення – забрати «надлишок» у одних і перерозподілити його на користь інших. Одна якщо ми хочемо мати більший «надлишок» для такого перерозподілу, то чи не варто принаймні частину «надлишку» залишити там (або повернути туди), де з його допомогою може створюватись ще більше доданої вартості? Власне на стимулювання агломерацій і так званих регіонів полюсів зростання.
Важливо наголосити, що це не питання «або-або». Тут потрібно шукати баланс, щоб було «і те, і те». Та, на жаль, ми уникаємо прямо говорити, що регіональна політика має не тільки підтягувати слабших, але й стимулювати розвиток сильніших, бо без другого не буде першого. А якщо й говоримо, то більше на рівні декларацій, ніж на рівні проєктування для цього конкретних інструментів. І це одна з причин, чому у розвитку агломерацій ми досі відстаємо. Дискусії, які точились останнім часом щодо того чи вилучати у більш спроможних громад реверс, в цьому сенсі показові. Це не суто технічне питання, це про баланс цілей нашої регіональної політики, якого бракує.
З цієї точки зору варто придивитись до того, як будується політика щодо метрополій в країнах ЄС, особливо у постсоціалістичних. Аналітики, які вивчають їх досвід, відзначають, що вони стикались і досі стикаються з проблемами, дуже подібних на ті, з якими маємо справу на агломераційному шляху і ми. Готовність до співпраці між муніципалітетами є далеко не повсюдною. Поширені упередження щодо того, що більше місто буде домінувати або навіть поглине менші муніципалітети. Не до кінця зрозуміло, як такі функціональні об’єднання вписати в класичну адміністративно-територіальну структуру «муніципалітет – субрегіональний рівень – регіон» і як налагодити їхню ефективну взаємодію без остраху того, що хтось у когось забере повноваження. У них питання функціонування метрополій теж часто залишається неврегульованим або не до кінця врегульованими на законодавчому рівні. І, знову ж таки, і там тривають дискусії, чи справедливо стимулювати сильніших, якщо є слабші і більш вразливі території.
Про всі ці проблеми говорили і представники Метрополії Брно, другого за розміром міста Чехії, яку нещодавно представники громад, членів асоціації «Львівська агломерація» за сприяння Програми Ради Європи «Посилення доброго демократичного врядування і стійкості в Україні» мали можливість відвідати.
Більше того, у їхньому випадку додаються проблеми, які у нас здебільшого вирішені. Базовий рівень муніципалітетів в Чехії дуже фрагментований – на 10-мільйонну країну їх більше 6 тисяч. Така подрібненість мала місце і в нас до того, як було проведено об’єднання громад. Відтак у Метрополії Брно 184 громад. У приблизно аналогічній за розміром Львівські агломерації громад 18, з яких 10 уже об’єднались в асоціацію. Для чеських колег цей український досвід був цікавий, тому що у них навіть така м’яка «формалізація» відсутня. Муніципалітети в метрополії взаємодіють без формальних договорів, хоча мають консультативну політичну платформу, яка визначає стратегічний розвиток метрополії за участі представників міста Брно, малих громад, регіональної влади, наукових інституцій, громадського сектору і бізнесу. При цьому в Чехії відсутній районний рівень, хоча муніципалітети можуть для вирішення конкретних проблем утворювати добровільні об’єднання (аналог наших міжмуніципальних договорів) і визначати муніципалітети, уповноважені представляти їхні спільні інтереси зокрема на метрополійному рівні.
При цьому варто наголосити, що незважаючи на усі спільні з нами і свої особливі проблемні моменти, доцільність агломераційної співпраці чеські колеги в принципі не ставлять під сумнів і навіть в такій, надзвичайно м’якій формі успішно її розвивають.
Візьмемо приклад їхньої інтегрованої транспортної мобільності, яка охоплює усю метрополію. Її основа – мережа приміського залізничного сполучення та інших видів громадського транспорту, маршрути яких виходять за межі міста. Плюс система перехоплювальних паркінгів на під’їздах до нього, де можна залишити автомобіль і пересісти на трамвай чи автобус. Щось подібне ви побачите майже в кожній європейській метрополії.
А у нас? Розмови про проєкти типу City Express до війни так і залишились розмовами. Залізниця з муніципалітетами далі сперечається, хто і в яких обсягах має компенсовувати пільгові перевезення там, де ще є приміські електрички. Будь-який маршрут громадського транспорту, кінцева зупинка якого виходить за межі громади, вважається приміським, а їхнє планування за законом має здійснюватися обласними адміністраціями. А отже громади просто не мають права організовувати самостійно спільні маршрути. Як результат – безконечні черги автомобілів на в’їзд в будь-яке велике місто вранці і на виїзд ввечері. Альтернатива – маршрутки, які в народі недаремно прозвали «фаршрутками».
Усе це не тільки справа комфорту. Статистика свідчить, що для 80% з метрополій налагодження транспортного сполучення є пріоритетним. Чому? Бо транспортна схема їх «зшиває» і наприкінці формує єдиний ринок праці, який є основою їхнього економічного успіху. До речі, саме так званий «ком’ютинг» – відсоток працездатного населення, який щоденно їздить на роботу в центральне місто метрополії (по суті економічний критерій) – в ЄС лежить в основі визначення метрополійних меж.
В чеській метрополії є не тільки великі проєкти, є ще багато значно менших в сферах екології, освіти, впровадженні інновацій тощо. І що показують дослідження? Ефективність спільних проєктів вища на 25%, а спільних бізнес-проєктів – на всі 40%. Це теж підказка для нас про те, як ефективніше використовувати обмежений сьогодні ресурс.
Що ж допомогло їм налагодити метрополійну співпрацю? Так, це європейські кошти, за рахунок яких підтримуються такі спільні проєкти, так звані інтегровані територіальні інвестиції. Їхня частка від загального фінансування з європейських структурних фондів невелика – всього 8% від того, що відповідна країна отримує з європейського фонду регіонального розвитку. Але це той стимул, який зрушив ситуацію з місця.
Ми до європейських коштів маємо наразі досить обмежений доступ, але можемо побудувати подібний механізм у своїй регіональній політиці. Так, є питання, які ми вимушені відкласти на потім. Але в розвиток логістики, створення індустріальних парків з належними комунікаціями, стимулювання інновацій – в такі і подібні речі треба вкладатись і зараз, можливо визначивши певний відсоток в ДФРР, який з наступного року починає відроджуватись. Різниця між нами і нашими колегами полягає в тому, що в наших спробах законодавчого врегулювання функціонування агломерацій ми більше фіксуємось на тому, яка форма врядування має бути в них побудована, а наші європейські колеги – на тому, як запустити процес співпраці, залишаючи питання форми часом відкритим.
Тут варто звернути увагу на слово «інтегровані» в назві цього інструменту. Наші сусіди з країн ЄС уже принаймні декілька десятиліть як усвідомили, що функціональні зв’язки між муніципалітетами-сусідами розвиваються швидше, ніж міняються їхні адміністративні кордони. Мешканці чи мешканки з сусідніх міст, сіл чи селищ працюють не завжди там, де живуть. Громади пов’язані дорогами і маршрутами транспорту, спільними мережами водопостачання і водовідведення. Врешті-решт екологічний вплив нашої діяльності поширюється далеко за межі однієї громади. Можемо говорити ще про адміністративні, освітні, медичні, культурні, соціальні послуги і багато іншого. Саме тому в ЄС говорять про так звані функціональні міські території – муніципалітети, пов’язані взаємними впливами. Агломерації – це один із їхніх видів, але інтегровані інвестиції спрямовуються не тільки на них, а й на менші такі функціональні об’єднання.
Брак здатності мислити не тільки межами міст чи окремих громад (і стимулювати міжмуніципальну співпрацю) відчувається навіть зараз, коли ми говоримо про відбудову наших міст, здавалось би, за принципом «build back better». І це ще одна причина нашого відставання щодо розвитку агломерацій.
Ще один важливий момент: наші чеські колеги пишаються своєю інтегрованою стратегією «Метрополія Брно 2020+». Практика розробки таких стратегій – це третій фактор, який варто акцентувати. «Згори вниз» йде стимулювання у вигляді доступного ресурсу, «знизу вгору», з боку метрополій, бачення того, як його ефективно використати. Так званий place based approach (територіально орієнтований підхід) означає: стимулювання розвитку агломерацій не може бути однаковим для усіх, а базуватись на індивідуальному підході, враховувати їх переваги і потреби, а громади в їхньому складі мають активно бути долучені до визначення і впровадження пріоритетних проєктів.
Щодо кожного з цих трьох моментів – запровадження інструментів стимулювання розвитку агломерацій на основі розуміння їхньої важливої ролі в економічному розвитку, фокусування на принципах інтегрованого підходу і активізації ролі громад в напрацюванні та впровадженні проєктів регіонального розвитку – маємо недопрацювання. В той же час – є зразки в країнах ЄС, на які можемо орієнтуватись. Чи це на часі зараз? Моя відповідь – так. Зрозуміло, що зараз такі механізми на повну потужність ми не запустимо. Але щоб ефективніше вирішувати нинішні проблеми і не втрачати час потім, їх потрібно пілотувати уже зараз.
