Блог консультанта Програми Ради Європи “Посилення доброго демократичного врядування і стійкості в Україні” Мирослава Кошелюка
Станом на 2020 рік у світі нараховували 1934 агломерації (чи метрополії або метрополійні території – у різних країнах вживають різні терміни) з чисельністю мешканців понад 300 тисяч. Згідно із прогнозом ООН, їх стане 2363 до 2035 року. А скільки в Україні? Якщо під агломерацією розуміти певну сукупність населених пунктів (переважно навколо великого міста), пов’язаних між собою тісними соціально-економічними зв’язками, і прийняти критерій сумарного населення 500 тис., то їх в Україні мало би бути принаймні 7 – Київська, Дніпровська, Запорізька, Криворізька, Львівська, Одеська і Харківська. Так визначала Державна стратегія розвитку у 2021 році, коли її було прийнято, але це без врахування окупованих територій. А якщо знизити планку чисельності до 200 – 300 тис. людей, то можна визнати, що агломераційним шляхом розвивається майже кожен обласний центр. Та ще до цього можна додати низку таких “сплавів”, коли поруч знаходиться декілька середніх міст, теж тісно пов’язаних між собою.
Це – де факто. А де юре? Наявність тісних функціональних зв’язків вимагає певної координації зусиль принаймні для вирішення спільних проблем, якщо не говорити навіть про досягнення більш амбітних спільних цілей. У сусідів завжди є про що домовлятись. І в Європі, як і в інших частинах світу, сусідні муніципалітети давно зрозуміли вигоду від того, щоб домовлятись – щодо організації роботи громадського транспорту, стимулювання економічного розвитку території, поводження з ТПВ, вирішення екологічних проблем, забезпечення доступності послуг і можливостей дозвілля тощо. В більшості випадків вони не поспішають об’єднуватись в одну адміністративно-територіальну одиницю і надають перевагу більш м’яким, асоціативним формам співпраці або утворюють окремі спільні інституції для вирішення однієї чи декількох найбільш актуальних проблем. Але і так агломерацію де факто перетворюють у агломерацію де юре.
А що у нас? Спроби формування агломерацій чи, точніше, їхньої інституалізації в Україні відбуваються принаймні з початку 2000-х, якщо не з більш ранніх часів. Але результатів наразі мало. В 2019 році була створена Асоціація органів місцевого самоврядування “Київська агломерація”, до якої увійшли наразі Київ і 17 сусідніх громад, і це об’єднання на початку свого шляху. Перші кроки робить і майбутня Львівська агломерація, в рамках якої громади за розпорядженням голови обласної військової адміністрації розпочали формувати спільну стратегію. Оце наразі й усе.
Обидва ці процеси відбуваються за підтримки Програми Ради Європи “Посилення доброго демократичного врядування і стійкості в Україні”, яка зокрема допомагає українським громадам познайомитись з досвідом метрополійного врядування в інших країнах. Власне в рамках такої підтримки нещодавно відбувся ознайомчий візит представників громад Львівської і сусідніх із нею громад до Польщі, а саме у дві метрополії – Краківську та Верхньої Сілезії та Заґлемб’я. Будучи одним з учасників цього візиту, автор цих рядків дивився на польський досвід, намагаючись знайти відповідь на запитання: чому ж у них в рамках таких “функціональних міських територій”, як їх називають в ЄС, співпраця розвивається, а ми лише до цього підступаємось – і, відверто кажучи, не особливо легко і швидко?
Задля справедливості слід відзначити, що поштовхом для утворення польських метрополій стало використання інструменту так званих інтегральних територіальних інвестицій (ІТІ), запровадженого ЄС у попередньому програмному періоді (2014-2020 рр.). Беручи до уваги ріст ролі міст у європейському просторі та їхню взаємозалежність з сусідніми муніципалітетами, з якими вони функціонально пов’язані, інституції ЄС передбачили окремий інструмент для фінансування спільних проектів. Але за умови – доступ до цих коштів можливий, якщо муніципалітети певним чином зафіксують своє партнерство.
Тут може виникнути питання – чому тим, хто й так непогано розвивається, передбачили ще й додаткові стимули? Тому що віддача тут на вкладений євро чи злотий вища – і не тільки в буквальному сенсі. Згідно із дослідженнями ОЕСР, агломерації можуть мати позитивний вплив на розвиток території в радіусі до 300 км. Тож звинувати європейців в тому, що вони йдуть хибним шляхом, важко. В ЄС завжди дуже ретельно оцінюють результати прийнятих і реалізованих рішень. І той факт, що дія інструменту ІТІ продовжена і на поточний програмний період, може служити підтвердженням, що така політика довела свою ефективність.
У нас таких стимулів ніколи не було. То може в цьому причина?! Слід зазначити, що метрополія Верхньої Сілезії та Заґлемб’я має ще й додатковий бюджет від держави – 5,75% від ПДФО, зібраного в ґмінах на її території. Сьогодні громади в рамках потенційних українських агломерацій теж піднімають питання виділення державою на їхній розвиток додаткового відсотку ПДФО. Очевидно, що великі інфраструктурні проекти без додаткової державної підтримки вони реалізувати не зможуть, навіть якщо об’єднають власні зусилля. А наявність такого ресурсу для співфінансування спільних проектів, без сумніву, стимулювало б громади в рамках потенційних агломерацій домовлятись між собою. Але чи тільки в цьому справа?
Наприклад, у Польщі окремим законом визначено функціонування тільки однієї метрополії – Верхньої Сілезії та Заґлемб’я. У ній створені органи управління – рада метрополії, куди входять очільники ґмін, а також підпорядковані їй виконавчі структури. При цьому це не є ще одним особливим рівнем місцевого самоврядування. А органи місцевого самоврядування ґмін, які входять до складу метрополії, жодним чином не обмежені у своїх повноваженнях. Мова йде лише про спільні інтереси. Рішення щодо них приймає подвійна більшість – “за” має проголосувати більше половини ґмін, але воно набуває чинності тільки за умови, що у цих ґмінах проживає більше половини населення агломерації. Такий механізм не дозволяє домінувати ні великим містам, ні малим ґмінам.
Краківська метрополія – зовсім інший приклад. Вона працює як добровільна асоціація і тому її рішення можуть бути тільки рекомендаційними. Її виконавчі органи утримують за рахунок внесків сторін або ж завдяки залученій з європейських джерел технічній підтримці. І Краків, і сусідні ґміни мають однаковий голос, рішення спочатку приймались простою більшістю, а на сьомому році існування асоціації її учасники домовились приймати рішення одностайно. Запобіжником проти нав’язування комусь тих підходів, з яким він не погоджується, може бути просто вихід із асоціації. А щодо додаткового фінансування з боку держави, то наразі представники Краківської і інших польських “м’яких” агломерацій лобіюють виділення і для них тих же ж 5,75% ПДФО на спільні проекти громад; але питання наразі не вирішене.
Що цікаво, ці дві моделі співіснують в одній країні. І представники кожної з метрополій на зустрічах з представниками українського місцевого самоврядування відстоювали переваги саме їхньої моделі. Це підтвердження того, що у світовій і європейській практиці немає єдиної загальноприйнятої моделі агломерацій. Легко вгадати, що українським представникам ОМС м’якший варіант прийшовся більше до вподоби.
Можливо, саме з цього варіанту варто в Україні теж починати – така думку теж висловлювали польські колеги. Як ми бачимо на прикладі Краківської агломерації, відсутність відповідного закону не є перешкодою для агломераційної співпраці. Власне і в Україні теж – цим шляхом пішла і Київська агломерація, використовуючи передбачені чинним законодавством можливості утворення асоціацій ОМС. А щодо співпраці, то є також закон про співробітництво територіальних громад, який безперечно дещо складніше застосовувати для налагодження співпраці саме в агломераціях. Але загалом він такої можливості не відкидає.
Якщо відсутність закону не є критичною перешкодою, то що ж врешті-решт нею є?! І тут я хотів би поділитись одним відчуттям, яке мене не покидало, коли я слухав польських колег. Вони постійно говорили про ЦІННІСТЬ комунікації і співпраці, про переваги від того, що вони можуть реалізовувати проекти разом і вирішувати спільні проблеми. Наприклад, у Краківській агломерації очільники ґмін збираються кожного останнього вівторка місяця, щоб обговорити актуальні питання. Її представники наголошували на тому, що це дуже важливо – спілкуватись регулярно, а не від випадку до випадку. І мені видавалось, що наразі я не можу почути такі ж слова від представників українських громад, які якось більше кожен сам по собі, а стосовно до більшого міста часто налаштовані насторожено і в чомусь небезпідставно говорять про певну зверхність з боку його представників.
Нехай це буде моїм припущенням, але саме брак довіри і культури співпраці видається мені чи не більш важливою причиною, ніж брак фінансових стимулів чи формальних юридичних рамок. Децентралізація заклала основу перетворення України в горизонтальне мережеве суспільство. Це відіграє також одну з вирішальних ролей у забезпеченні нашої стійкості в протистоянні російській агресії. Ця мережевість проявилась і в тому, що громади завдяки солідарності місцевого самоврядування дуже швидко налагодили механізми взаємодопомоги і взаємопідтримки. Однак ця солідарність поки що не переросла у свідому зацікавленість у стратегічній співпраці. Аналіз практики укладення договорів про співробітництво територіальних громад показує, що наразі на одну громаду в середньому випадає менше одного (!) такого договору. А якщо говорити про співпрацю в потенційних агломераціях, то лише зараз між Львівською і Бібрською громадою укладається перший такий договір – між великими містами і їхніми сусідами досі не було жодного!
Не буду говорити про особисті амбіції і політичні розбіжності на місцевому рівні. Можливо, просто потрібен певний час, щоб усі звикли до децентралізації і переконались у її незворотності. Поки представники громад побоюються, що повноваження і ресурси, які вони нещодавно отримали, можуть у них відібрати. І тому часто сприймають агломерацію як загрозу, а не як можливість.
Опитування учасників візиту в Польщу показало, що більшість із них змінили свою точку зору і краще зрозуміли, що таке агломерація. Зрозуміли вони і те, що цей шлях – усталена європейська практика, отож у процесі євроінтеграції співпраці поверх адміністративних кордонів буде приділятись все більше значення.
Чому важливо ці речі розуміти зараз? Більшість з тих міст, які в державній стратегії регіонального розвитку визначені як центри потенційних українських агломерацій, як і громади навколо них, зазнали і зазнають зараз значних руйнувань. В процесі їхнього відновлення застосування принципу Build Back Better в цьому випадку означитиме, що потрібні будуть не фрагментовані, а інтегровані рішення – на зразок згаданого інструменту ІТІ. І загалом після Перемоги Україні потрібно буде швидко нарощувати свій економічний потенціал, а агломерації – один з тих механізмів, який може у цьому допомогти.
Саме тому сьогодні потрібно напрацьовувати ті моделі, які можуть бути взяті на озброєння в майбутньому. І та робота, яка зокрема ведеться в рамках майбутньої Львівської агломерації над формуванням стратегії її розвитку, є цьому прикладом.
*Зміст цієї статті є виключно думкою її автора і жодним чином не може вважатись таким, що відображає офіційну позицію Ради Європи або її держав-членів.
Джерело: https://censor.net/ua/b3422758
